Губернатор едет к дяде
В середине августа президент Владимир Путин продолжил в Барнауле и Иркутске серию "политических загогулин", начатую в Нижнем Новгороде назначением "варяга" Шанцева. Одновременно он высказался по поводу нового механизма наделения полномочиями губернаторов. Механизм в целом, по его мнению, вполне работоспособен, процедурные задержки связаны с недостаточно эффективной работой администрации президента по подбору людей в регионах, а цель Кремля - построение системы при которой губернаторы были бы "кровно связаны с национальными интересами".
Между тем действительность, похоже, не вполне оправдывает выказанный президентом сдержанный оптимизм. В самом деле, все последние назначения/утверждения губернаторов прошли с нарушениями установленных указами президента процедур и сроков. Выбирая между стабильностью и эффективностью, Кремль почти всегда делал ставку на стабильность, сохраняя на своих постах старых руководителей; а выбирая между лояльностью и эффективностью губернаторов, Кремль стабильно ставит на лояльность, предпочитая в качестве новых назначенцев директоров из федеральных ведомств.
Отбор кандидатов происходит кулуарно, часто из неподготовленных людей, никогда не имевших дело с управлением регионом. Отстранены при этом оказываются не только широкая общественность, но и "президентские люди" в лице местного актива "Единой России" и даже полпредов президента. В большинстве случаев система работает на холостом ходу, переутверждая в должности действующих глав. Как только доходит до реальных проблем, она пробуксовывает.
Задумывавшаяся с целью уменьшения нестабильности и неопределенности в политическом развитии регионов, новая модель управления уже явилась причиной нестабильности. Важно и то, что действия Кремля диктуются тактическими, а не стратегическими соображениями, как будто выборы Думы, и президента, ради которых отчасти все и затевалось, предстоят не через два с лишним года, а гораздо раньше.
Принимаемые кадровые решения ориентированы не на выигрыш, а на не-проигрыш, причем сиюминутный, результатом чего является консервация ситуации, задержка в развитии.
С уже произведенными с начала года заменами/утверждениями глав два новых случая доводят общее число назначенных Путиным с согласия региональных парламентов глав до 29 - это треть регионов страны. При этом сменено, не считая погибшего Михаила Евдокимова, лишь 5 глав, то есть каждый шестой. Это значительно меньше, чем менялось на выборах.
По полной программе, с подбором альтернативных действующему главе кандидатов и обнародованием их имен, назначения прошли лишь в 9 регионах - менее чем в трети общего числа. В остальных случаях губернаторы досрочно, иногда за год и даже за два, запрашивали президента о доверии и всегда его получали. Причем доля такого рода "инициативников" со временем, вопреки ожиданиям возрастает - с конца марта по июль в обычном, а не упрощенном порядке главы не утверждались. С одной стороны, это означает относительную бесконфликтность, с другой - еще меньшую публичность и прозрачность, чем даже установлено новой схемой.
Недавние нижегородский, и иркутский, и алтайский примеры свидетельствуют о стремлении Кремля пресекать любые проявления публичной политики. Центр посылает региональным политическим кланам недвусмысленный сигнал, требуя согласия. В случае же междоусобицы Кремль склонен скорее разрубать узлы, чем их распутывать, и не склонен отдавать предпочтение ни одной из конфликтующих сторон. При этом, случайно или нет, в наиболее крупных по числу жителей (и избирателей) регионах - Саратовской, Нижегородской, Иркутской областях, Алтайском крае - губернаторов - публичных политиков сменяют менеджеры и аппаратчики.
Итак, до сих пор президент доверял всем, кто его об этом спрашивал. Это означает, однако, лишь то, что право спросить президента о доверии еще надо заслужить. Выработался определенный ритуал, согласно которому глава региона сначала добивается позитивного сигнала от президента, часто личной встречи с ним. Условия, на которых это происходит, покрыты тайной, как и имена стражей, которые отворяют соискателю врата в рай. По разным оценкам, это может стоить до нескольких десятков миллионов долларов, в том числе в рассрочку, с условием назначения представителей отворяющей врата стороны на ключевые финансовые посты в регионе. После этого губернатор (а другим претендентам трудно составить ему конкуренцию, если только не объявлен тендер на освобождающееся место) лично приносит в Кремль заявление о доверии.
Отказов пока не было, но известен случай, когда губернатору было велено забрать свое заявление - мол, у Кремля нет времени рассмотреть его в срок. О том, чего это стоило претенденту на переутверждение морально и материально, история умалчивает, но через некоторое время он таки был вновь утвержден на свой пост. Известно, что пытались подать заявления о доверии и встретиться с президентом и оба отставленных недавно губернатора: нижегородский Ходырев и иркутский Говорин. Безрезультатно.
До сих пор такая система "просвещенного феодализма" хотя и давала сбои, но частные, не влекущие за собой крах системы в целом. Однако все менее прозрачная система становится и все менее эффективной, что приближает ее к кризису.
Между тем до конца 2005 года истекает срок полномочий еще у семи губернаторов, что с учетом объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого округа дает шесть новых назначенцев.
В свое время полпред в Сибирском округе Леонид Драчевский попробовал перемещать федеральных контролеров на местах из их родных регионов, где они выросли и сделали карьеру, в другие. В результате бывшие ельцинские представители президента в регионах получили назначения главными федеральными инспекторами в те регионы, где они никого не знали и где у них не было ни связей, ни обязательств. Вряд ли это оказалось эффективным даже с точки зрения Кремля. Во всяком случае эта практика не получила широкого распространения ни в Сибирском, ни в других округах. Похоже, теперь Кремль готов реанимировать практику горизонтальной ротации на уровне губернаторов. По крайней мере уходящий иркутский губернатор Борис Говорин заявил, что получил от Путина предложение возглавить другой регион и отклонил его.
Сам факт подобного предложения свидетельствует по крайней мере о двух вещах. Во-первых, Кремль не устраивают не сменяемые губернаторы как таковые, а персоны в конкретной политической конфигурации; перенесенные же в другой региональный контекст они вполне могут и подойти. Во-вторых, Кремль уже сталкивается с проблемой трудоустройства сменяемых губернаторов: в возрожденной номенклатурной системе они должны получить достаточно высокую новую позицию, а таких высвобождающихся высоких и при этом самостоятельных позиций - вроде поста федерального министра или посла - на всех не подберешь.
Обсуждая недавние назначения, комментаторы отметили прежде всего усиление лояльности новоназначенных губернаторов Кремлю, обратив гораздо меньше внимания на другую важную тенденцию - ослабление позиции губернатора в регионе. Дело в том, что первая серия ударов по губернаторскому корпусу в 2000-2003 годах резко ослабила их на федеральном уровне, но на региональном их власть в ряде случаев даже возросла. В тесной смычке с бизнесом - региональным и федеральным - губернаторы стали своего рода региональными олигархами. Новые назначения и сама их система ломают такое положение вещей, что имеет свои плюсы. Другое дело, что на место плохой и неэффективной системы может прийти не лучшая и более эффективная, а просто паралич власти. Ведь ослабление власти губернатора при одновременном уменьшении прозрачности власти как таковой и ее подконтрольности гражданам - вещь опасная.
Статьи по теме
Избиратель еще шевелится
Как бы желая надышаться перед ликвидацией народовластия на местах, электорат шести российских областей дружно проголосовал на губернаторских выборах. Результаты волеизъявления для Кремля неутешительны. Решение путинской команды об отмене региональных выборов выглядит вынужденным и своевременным.
Пусть впереди большие регионы
Президент Путин подписал закон о создании нового субъекта Российской Федерации - Пермского края. Возможно, эта "весенняя ласточка" знаменует собой начало эпохи укрупнения российских регионов. По мнению Николая Петрова, подобная реформа административно-территориального устройства страны имела бы определенные положительные последствия, однако потребовала бы огромных издержек.