Режим законотворческой опасности
Этот законопроект - результат коллективного творчества ФСБ, МВД, Минобороны, Генпрокуратуры и Минюста во исполнение указаний президента РФ Владимира Путина после трагических событий в Беслане. До этого силы антитеррора руководствовались Федеральным законом "О борьбе с терроризмом" (принят в 1998 году, обновлен в 2000-м). Если судить по количеству терактов, совершенных в России за время действия этого закона, можно подумать, что его принятие не только не уменьшило террористическую опасность, а наоборот - ознаменовало собой начало террористической эры в России.
Безусловно, корень проблем не в законе, какими бы изъянами он ни страдал. Но все-таки когда после Беслана заговорили о необходимости пересмотреть правовую базу борьбы с терроризмом, в обществе шевельнулась надежда – а вдруг на этот раз получится нечто большее, чем свод деклараций и общих мест, нечто практически применимое к реальности антитеррора?
Сразу же надо сказать: деклараций и общих мест в новоделе, внесенном в Думу Борисом Грызловым со товарищи, предостаточно. Подробно прописано то, что и без прописи ясно: например, способы применения собак и обязанность предупреждать злоумышленника голосом и выстрелом в воздух, прежде чем открывать огонь на поражение. Рациональные моменты - правовое обоснование участия в операциях антитеррора Вооруженных сил (ВВС и ВМФ отдельными статьями), а также определение контртеррористической операции и ее правового режима.
Начинается все, как и положено, с принципов. По сравнению с действующим законом они существенно перетасованы и дополнены. Обращает на себя внимание новая редакция пункта третьего. В раннем варианте законопроекта, ставшем достоянием гласности два месяца назад, здесь на первое место был поставлен приоритет жизни и здоровья граждан, оказавшихся в заложниках. В ходе работы над текстом авторы решили отойти от слишком уж однозначной формулировки: жизнь человека – главнее всего, а уж потом все остальные соображения - государственные, политические и проч. Поэтому родилась туманная строчка о "приоритете защиты прав и законных интересов лиц...". А "права и интересы", бывает, защищаются у нас так, что что у защищаемых лиц не остается шансов выжить. К чему, к слову, располагает и принцип под номером 11: "Недопустимость политических уступок террористам".
Главным изобретением авторов законопроекта можно считать понятие "режима террористической опасности". Если с чрезвычайным положением юридически все более или менее ясно, то что такое террористическая опасность и каков должен быть ее режим - это вопрос. Но законопроект отвечает на него весьма туманно.
Вот что гласит п.1 ст.21: "Режим террористической опасности вводится при получении информации, свидетельствующей о возможной подготовке или об угрозе террористической акции, и наличии обстоятельств, не позволяющих проверить такую информацию, обеспечить безопасность граждан и объектов, подвергающихся террористической угрозе, обычными силами и средствами без применения специальных мер и временных ограничений".
Информация подобного рода, можно не сомневаться, будет поступать от бдительных граждан в органы аккуратно, и, в чем тоже можно не сомневаться, определить ее достоверность в большинстве случаев будет затруднительно. Значит, и поводов для введения режима террористической опасности хоть отбавляй. В законопроекте нет никаких ограничений для введения такого режима. Захочется какому-нибудь губернатору (он же председатель региональной антитеррористической комиссии) на пару с начальником УФСБ устроить гражданам взбучку на предмет антитеррора - и в вариантах нависшей опасности недостатка не будет.
Впрочем, что там губерния - законопроектом предусмотрена возможность погрузить в режим террористической опасности всю страну на срок до 60 суток (смягчились авторы немного - первоначально планировали до 90 суток).
Что же означает этот режим? Запрет на шествия, митинги и прочие массовые акции, ужесточение паспортного контроля, а по сути - свободу действий милиции и спецслужб в той степени, которую они устанавливают себе сами, естественно, преследуя одну благую цель - предупредить теракты. Спору нет, новый правовой режим можно использовать и с пользой для дела, уберегая граждан от беды. Но он же открывает очевидную возможность для произвола, была бы охота у властей предержащих.
Россияне сегодня на многое готовы пойти, лишь бы их близким, им самим не грозила участь заложников, жертв теракта. В большинстве своем они доверчиво относятся к любым мерам, которые обещает государство. Вот и на этот раз: если пишут в законе, что в интересах антитеррора власть должна контролировать финансовые операции, сделки с имуществом и вообще иметь доступ в частную жизнь человека - значит, так тому и быть. Тем более что у многих наших соотечественников все финансовые операции ограничиваются походами в продуктовый магазин. И в дом если кто в масках и с автоматами завалится, то редкий гражданин огорчится, что без санкции и вообще натоптали - так надо для нашей же безопасности. Потерпим. И правами-свободами, Бог с ними, пожертвуем. Только бы перестали убивать и взрывать.
В атмосфере такой гражданской самоотреченности, готовности терпеть без предела, вполне можно сочинить такие законы, которые под предлогом борьбы с террором еще сильнее урежут права и свободы граждан. И нынешний, если его не избавить от положений, расширяющих и без того необъятный карт-бланш силовиков, вполне годится, чтобы стать инструментом произвола.
Федеральный закон от 25.7.1998 N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом"
проект Федерального закона "О противодействии терроризму", 29.11.2004
Справка
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА<br> к проекту федерального закона "О противодействии терроризму"
29.11.2004
Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" со времени его принятия 25 июля 1998 г. неоднократно подвергался корректировке. За истекшее время в стране и в мире произошли события, существенно повлиявшие на оценки угроз, содержание и тактику противодействия терроризму. В рамках международных организаций принят ряд конвенций, которые возложили на страны-участники обязательства по приведению в соответствие с нормами международного права национальных законодательных актов, направленных на борьбу с терроризмом.
Нарастание террористической опасности на территории Российской Федерации, масштабы последствий терактов, совершенных на территории России в последнее десятилетие прошлого века и в течение первых лет текущего столетия, активная интервенция международных террористических организаций на территорию России путем финансовой помощи, поставок оружия, наемников и боевиков из числа радикальных исламистских групп, а также практика борьбы с терроризмом в Российской Федерации со всей очевидностью показали необходимость пересмотра целого ряда норм отечественного законодательства в области противодействия терроризму с целью приведения их в соответствие с современными реалиями.
Предлагаемый законопроект разработан в целях совершенствования правовых основ противодействия терроризму во всех его проявлениях и формах в контексте выполнения Российской Федерацией резолюций Совета Безопасности и ратифицированных соответствующих международных конвенций, улучшения практики международного взаимодействия.
Разработчиками использован концептуальный подход законодательного обеспечения антитеррористической деятельности, рекомендованный модельным законом "О борьбе с терроризмом", принятым в апреле 2004 года Межпарламентской ассамблеей Содружества Независимых Государств. В частности, большинство положений, относящихся к понятийному аппарату, система принципов борьбы с терроризмом, модель государственной системы противодействия терроризму, правовое регулирование подготовки и проведения контртеррористической операции и некоторые другие – соотносятся с нормами упомянутого модельного закона. Вместе с тем, особенности криминальной ситуации в России, обусловленные высокой вероятностью усиления террористической активности, аналитическое осмысление приобретенного опыта (как позитивного, так и отрицательного) в пресечении террористических акций, последние разработки отечественной криминологии, науки уголовного права, административного права обусловили необходимость учета специфики складывающихся реалий при разработке нового законопроекта. Этим объясняется и отличие в наименовании закона: "О противодействии терроризму".
Такое название в большей степени соответствует тому, что именно является основой современной политики государства в сфере пресечения террористических устремлений на самых разных стадиях. Термин "борьба" в смысловом отношении более узкое понятие и скорее отражает действия специальных служб, непосредственно направленные на прекращение террористических акций, и в малой степени направляет на решение вопросов предупреждения терроризма.
Предлагаемый термин "противодействие" более широк и охватывает не только действия специальных служб и правоохранительных органов, но и действия других органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан, направленные, в том числе, и на предупреждение терроризма. Кроме того, данная формулировка позволит сблизить в правовом отношении настоящий закон и недавно принятый Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности". С одной стороны это поможет законодателю рассматривать их в одном ключе, с другой стороны, правоприменителю будет легче классифицировать для себя вопросы противодействия этим смежным явлениям.
В проекте Федерального закона, по сравнению с действующим Федеральным законом "О борьбе с терроризмом", по-новому определены принципы, понятия, организационные и координационные механизмы противодействия терроризму. Большое внимание уделено разработке самого понятия "терроризм". Данное в проекте определение отражает тенденции международного права и единство мнений по поводу дефиниций, выраженное в итоговых документах международных дискуссий, конференций, семинаров, "круглых столов". В нем исключены так называемые "корыстные цели", и отражено, что терроризм – явление политическое.
В данном законопроекте по-новому отражена роль Федеральной антитеррористической комиссии. Помимо существующих направлений деятельности, таких как выработка основ государственной политики в области противодействия терроризму, на него возложены задачи по организации в "мирное время" мероприятий по вопросам антитеррористической защиты объектов, формирование и реализация программ противодействия терроризму, планирование сил и средств, и проведение учений. В проект закона впервые включены вопросы деятельности региональных антитеррористических комиссий, их статуса и функций.
Субъекты противодействия терроризму классифицированы иначе, чем в действующем Федеральном законе. Скорректированы полномочия субъектов борьбы с терроризмом, устранена возможность двоякого токования их компетенции. В частности, Федеральная служба безопасности Российской Федерации безальтернативно определена в качестве основного субъекта по проведению мероприятий по пресечению террористической деятельности, в то время как Министерство внутренних дел Российской Федерации не обозначено в качестве органа, руководящего контртеррористической операцией, что напрямую вытекает из определенного в данном законопроекте понятия терроризма.
Более четко разграничены полномочия других субъектов противодействия терроризму, как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан. Предлагается, исходя из круга решаемых ими задач, закрепить в законе их конкретные обязанности в сфере противодействия терроризму. В частности – проводить мероприятия по реализации планов и программ противодействия терроризму, обеспечивать антитеррористическую защиту принадлежащих им объектов, выделять по требованию руководителя оперативного штаба и передавать в его подчинение необходимые для проведения контртеррористической операции силы и средства и др. Одной из важных новелл данного законопроекта является глава, посвященная введению понятия режима террористической опасности, что позволит повысить эффективность предупредительных мер, направленных на предотвращение террористических акций, сведения о подготовке которых становятся известными федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом.
Кроме того, в законопроекте впервые конкретизированы полномочия федерального органа исполнительной власти в области обороны, прописан конкретный правовой механизм, позволяющий привлекать Вооруженные Силы Российской Федерации для пресечения террористических акций, в том числе с наделением их правом на применение оружия и боевой техники. Тем самым устраняется правовой пробел и решается давно назревшая проблема, связанная с правомерностью привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации для участия в проведении контртеррористической операции.
Глава законопроекта "Контртеррористическая операция" переработана с учетом полученного опыта и реальных условий проведения контртеррористических операций, а также в целях формирования наиболее эффективного механизма пресечения террористических акций и минимизации их последствий.
Данная глава дополнена новой статьей "Условия проведения контртеррористической операции", в которой, в частности, определено, кто принимает решение о проведении контртеррористической операции. В зависимости от масштабов террористической угрозы решение о её проведении на территории нескольких субъектов Российской Федерации принимает руководитель Федеральной антитеррористической комиссии – Председатель Правительства Российской Федерации, который информирует Президента Российской Федерации о начале контртеррористической операции. Его же решением создается оперативный штаб, возглавляемый представителем Федеральной службы безопасности Российской Федерации. В случаях, когда принятие решения о проведении контртеррористической операции требуется незамедлительно, такое право предоставлено руководителю федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации. Данный вариант начала контртеррористической операции предложен, исходя из необходимости четкого отделения такого рода операций от оперативно-розыскных мероприятий, проводимых в случаях совершения преступлений, сходных по составу, но не имеющих террористической направленности (совершение взрыва, умышленный поджог, захват заложников и т.п.). В отличие от оперативно-розыскных мероприятий, контртеррористическая операция проводится с широкомасштабным задействованием сил и средств различных федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов противодействия терроризму.
В предложенном законопроекте более четко обозначена структура и компетенция оперативного штаба, руководителя оперативного штаба, определены силы и средства для проведения контртеррористической операции, а также определено, что единое управление силами и средствами осуществляет руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операции на условиях единоначалия и невмешательства кого-либо в его сферу ответственности.
Кроме того, предполагается, что распоряжением руководителя оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией в зоне контртеррористической операции может предусматриваться введение мер и временных ограничений. Перечисленные меры – оптимально необходимые как для обеспечения правопорядка, безопасности и защиты населения при проведении контртеррористической операции, так и для создания необходимых условий эффективной работы оперативного штаба, деятельности привлекаемых сил и средств и минимизации вреда.
Существенно расширена статья "Информирование общественности об обстоятельствах, связанных с террористической акцией". В ней определены условия деятельности представителей средств массовой информации, при которых не должны ставиться под угрозу жизнь и здоровье мирных граждан, деятельность оперативного штаба, а также безопасность самих работников средств массовой информации. Корректировке подверглись и статьи, касающиеся вопросов социальной защиты и возмещения вреда лицам, участвующим в проведении контртеррористической операции и лицам, пострадавшим в результате террористической акции.
Дословно
Ричард Пайпс (р. 1923)
В своем стремлении ответить на угрозу, которую представляли собой террористы, царское правительство явно перестаралось. Где открыто, где тайно, оно взялось за введение контрмер, которые в своей совокупности замечательно предвосхитили современное полицейское государство и даже содержали в себе ростки тоталитаризма. Между 1878 и 1881 гг. в России был заложен юридический и организационный фундамент бюрократическо-полицейского режима с тоталитарными обертонами, который пребывает в целости и сохранности до сего времени...
14 августа 1881 года Александр III узаконил своей подписью наиболее важный законодательный акт в истории императорской России между отменой крепостного права в 1861 году и Октябрьским манифестом 1905 г. Этот документ, оказавшийся более долговечным, чем оба вышеупомянутых акта, кодифицировал и систематизировал проведенные в предыдущие годы репрессивные меры и сделался настоящей конституцией, по которой (кроме как в периоды мимолетных просветов) по сей день управляется Россия... Полностью он назывался "Распоряжением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и приведении определенных местностей империи в состояние усиленной охраны". В начальных параграфах распоряжения говорится о том, что обычных законов для сохранения порядка в империи оказалось недостаточно, поэтому появилась нужда в определенных "чрезвычайных" мерах...
При усиленной охране генерал-губернаторы, губернаторы и градоначальники имели право принять любую из нижеперечисленных мер (или все сразу): заключить любого жителя в тюрьму на срок до трех месяцев и наложить на него штраф до 400 рублей; запретить все публичные и частные сборища; закрыть все торговые и промышленные предприятия либо на какой-то определенный период, либо на время действия чрезвычайного положения; отказать каким-либо лицам в праве селиться в данной местности; передать смутьянов в руки военной юстиции. Затем, им была дана власть объявить любое лицо, служащее в земстве, городском управлении или в суде, неблагонадежным и потребовать его немедленного увольнения. Наконец, органы местной полиции и жандармерии уполномочивались задерживать на срок до двух недель всех лиц, "внушающих основательное подозрение" с точки зрения государственной безопасности.
В случаях, когда правительство усматривало необходимость введения чрезвычайной охраны, оно назначало главнокомандующего, который в дополнение к вышеуказанным полномочиям получал право смещать с должности выборных земских депутатов (в отличие от наемных служащих) или даже вообще закрывать земства, а также увольнять любых чиновников ниже высших трех рангов...
При чрезвычайной охране главнокомандующий также мог временно прекращать публикацию периодических изданий и закрывать сроком до месяца высшие учебные заведения. Он мог подвергать подозреваемых заключению сроком до трех месяцев и налагать штраф до трех тысяч рублей. То же распоряжение значительно расширяло полномочия жандармерии в местностях с усиленной и чрезвычайной охраной.
Хотя формально данное распоряжение было "временным", со временем действия в три года, каждый раз перед истечением этого срока его снова продлевали, и так до самого конца царского строя. Немедленно после введения распоряжения от 14 августа в десяти губерниях в том числе в столичных городах Санкт-Петербурге и Москве, была объявлена усиленная охрана. После 1900 года число таких губерний увеличилось, а во время революции 1905 г. некоторые местности были поставлены под чрезвычайную охрану. После подавления революции, при П.А. Столыпине, распоряжение было в той или иной форме распространено на все части империи, практически сводя на нет положения о гражданских правах, содержавшиеся в Октябрьском Манифесте, а затем - в законодательстве 1906 года...
С 14 августа 1881 года Россия оставалась самодержавной монархией лишь формально. Как писал Струве в 1903 г., действительная самобытность России по сравнению с прочим культурным миром заключалась "во всемогуществе политической полиции", которое стало сущностью русского самодержавия; он предсказывал, что стоит упразднить эту подпорку, как самодержавие падет само по себе, кому бы ни принадлежала сама самодержавная власть. Ему вторил Лопухин (директор Департамента полиции в 1902-1905 гг. - Ред.): в полиции, писал он, "заключалась вся сила покончившего свое существование режима", - и добавлял пророчески: "К ней первой он прибегнет в случае попытки к его возрождению".
Статьи по теме
Режим законотворческой опасности
Новый закон о противодействии террору, проект которого внесен в Госдуму, предусматривает появление в России еще одного строгого режима - режима террористической опасности. Ввести его будет легко: для этого властям достаточно получить непроверенную информацию о возможной подготовке терактов. А вот ограничения прав и свобод граждан будут вполне реальными. Террористическая угроза взаимодополняется угрозой дальнейшего урезания демократии.
Профессионал профилактики
Собираясь на родину Пиночета, президент Путин провел успокаивающие беседы с народом и журналистами. Разумеется, глава российского государства вовсе не стремится к диктатуре - он наращивает свою власть исключительно ради дальнейшего развития демократии, жертвуя при этом собственным комфортом. Получается вполне убедительно. На чекистском жаргоне времен путинской молодости такие беседы именовались "профилактикой".
Татьяна Карпова: Мы не верим, что сегодняшняя власть скажет всю правду о "Норд-Осте"
Для родных и близких жертв "Норд-Оста" минувшие два года - это изнуряющая тяжба с государством, которое не желает признавать своей вины в трагедии на Дубровке. Это унизительное хождение по коридорам Генпрокуратуры, которая не спешит доискиваться всей правды "Норд-Оста". Это растущая солидарность тех, кого объединила беда.
На вопросы "Граней" отвечает сопредседатель РОО "Норд-Ост" Татьяна Карпова.
Война после победы
Два года назад 129 человек пошли в театр и больше домой не вернулись. Их смерть власть представила как необходимую жертву в борьбе с терроризмом. Теперь, объясняли из Кремля россиянам, террористы поймут, что разговаривать с ними Россия не будет. С тех пор террористы перестали разговаривать с Россией. С тех началась война, которой и сегодня нет конца.
Константин Ремчуков: Тотальное доносительство - лучший способ расколоть общество
Для гражданина нет ничего зазорного поднять трубку и позвонить, "куда надо", если есть возможность предупредить преступление. Однако доверительное сотрудничество гражданина и государства в современных условиях легко может трансформироваться в возрождение массового стукачества. Так считает профессор, бывший депутат Госдумы Константин Ремчуков.
ФАК и пряник Дмитрия Козака
Трагедия в Беслане побудила Кремль предпринять очередную реорганизацию военно-политического управления на Северном Кавказе. Силовую составляющую политики Москвы в регионе теперь должны координировать федеральные антитеррористические комиссии - ФАКи. Одновременно региональным элитам обещаны экономические поблажки. И за кнут, и за пряник отвечает новый президентский полпред в ЮФО Дмитрий Козак. О том, как началась его деятельность, на новом посту, читайте в статье Андрея Смирнова.
Средство от массовой информации
Минувшим летом руководство главных федеральных телеканалов основательно подготовилось к новому сезону. Политику урезали до минимума, "развлекуха" разрослась до предела. И когда грянула новая вспышка террористической войны, затмившая трагедии прошлых лет, телевидение показало обществу себя - и в далеко не лучшем свете. Однако некоторые телевизионщики все же не забыли о профессиональных навыках и гражданском долге.
Гласность и терроризм: израильский опыт
После захвата заложников в Беслане представители силовых структур раз за разом ссылались на "израильский опыт" борьбы с терроризмом, якобы не допускающий никаких уступок. Григорий Асмолов, пять лет проработавший в пресс-службе израильской армии, в интервью "Граням", этот миф развенчал, а заодно рассказал о том, как работют с прессой силовые структуры в Израиле. Интервью было приурочено к годовщине событий на Дубровке, однако с тех пор не утратило актуальности.
Возвращение на войну
Смерть Ахмада Кадырова может вернуть Чечню к политической ситуации осени 1999 года. Как и четыре года назад федералы оказались один на один с боевиками. Кадыровская прослойка все-таки существенно облегчала жизнь федералам, взяв на себя значительную часть черной работы по зачистке республики. Однако эта конструкция держалась исключительно на фигуре Кадырова. Конституционный строй, изготовленный в Чечне на скорую руку - устойчив не более чем театральная декорация. По мнению обозревателя Граней.Ру Ивана Свинцицкого, гибель президента ЧР - часть масхадовского плана по возобновлению полномасштабной военной кампании.